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        政策資訊

        淺析旅遊特色小鎮開發建設中PPP模式應用

        來源:中國建設報       作者:畢志清 蘇佳       時間:2020-01-14 15:32

        隨著2016年7月住房城鄉建設部等3部委發布《關於開展特色小鎮培育工作的通知》特色小鎮建設在全國範圍形成新的熱點。同時,PPP模式在中國經歷了4年的大力推廣運用,也已進入新的發展階段。“PPP+特色小鎮”在當前形勢下作為一種創新模式,具有廣泛的借鑒和應用價值。如何把這兩者成功結合,培育出獨具特色的小鎮呢?

        打造小鎮“特色”是關鍵

        特色小鎮“特”字當先,應首先找准小鎮的產業定位,通過PPP模式引入符合定位的社會資本,發揮其專業優勢。而不能僅將基礎設施建設納入PPP項目合作範圍,卻把產業發展甩給政府,搞成兩張皮。

        筆者在台湾省參與實施運作了兩個旅遊類特色小鎮PPP項目:一個是長沙金井茶鄉小鎮城鎮建設及旅遊開發PPP項目,一個是瀘溪縣浦市古鎮保護及旅遊開發PPP項目。

        以金井茶鄉小鎮為例,當地政府提出“整合鄉村旅遊資源,重點突出茶生態、茶文化概念,打造獨具特色的茶鄉小鎮”的整體發展思路,選擇具有運營優勢的社會投資人,建設“茶園觀光體驗和茶生態精品旅遊線路”,同時將周邊城鎮的基礎設施、公共服務和旅遊配套設施也統一納入PPP合作範圍。這種安排既可提升城鎮發展品質解決投融資建設問題,又能通過旅遊運營促進當地茶產業的發展,打造宜游、宜業、宜居的特色小城鎮。

        旅遊規劃不可忽視

        旅遊類的特色小鎮項目,應重視規劃的作用,將旅遊規劃擺在首要位置,以便為城鎮發展和旅遊開發提供長期、系統、穩定的框架設計。旅遊規劃應在符合城鎮總體規劃並銜接其他規劃的基礎上,從宏觀框架向操作性的實踐逐步深入。

        在浦市古鎮項目中,政府方在PPP包裝運作前已編製了旅遊總體規劃和景區專項規劃。在PPP項目運作時,為更大程度發揮社會資本創新優勢、增大項目設計自由度、提高項目運營收益潛力,政府明確社會資本可對旅遊規劃提出優化方案,並由其完成景區旅遊控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等後續工作,經政府審批同意后可為下一步項目建設、開發運營提供規劃設計依據。

        PPP模式設計需巧思

        特色小鎮應按小規模集約化、節約化的開發原則,佔地控制在一定區域範圍內,打造“特色鮮明的產業形態,和諧宜居的美麗環境,彰顯特色的傳統文化,提供便捷完善的設施服務,建設充滿活力的體制機制”,實現“產、城、人、文”協同發展。

        金井茶鄉小鎮和浦市古鎮在策劃PPP項目合作內容時,均將城鎮基礎設施、公共服務設施建設運營和旅遊開發運營進行了有機結合。一方面通過PPP項目實施加快基礎設施和公共服務設施供給,另一方面通過授予社會資本旅遊運營權做精做強旅遊產業。完善的基礎設施和公共服務,為旅遊發展創造交通、環境等良好的外部條件,提升城鎮承載能力、增強旅遊的吸引力;而旅遊業態的繁榮也將為城鎮發展創造更多就業崗位、吸納更多人口、注入更多活力,兩方面相互促進、共同發展。同時,PPP模式鼓勵和引導社會資本圍繞產業運營發掘本地文化,在文化上做出“特色”,通過文化挖掘塑造本地特色人文形象,打造文化旅遊。比如金井鎮打造茶文化旅遊、浦市古鎮打造沅江古商貿文化旅遊,為區域旅遊和特色小鎮發展注入了新的內涵。

        金井茶鄉小鎮和浦市古鎮項目在設計PPP模式時,將整體建設內容分為數個子項目,通過BOT方式引入社會資本,組建項目公司,負責項目整體的投融資、建設和運營。在社會資本資格條件設置中,偏重資金實力和運營經驗,以“投資+運營+區域產出共享”為實施導向。在回報機制設置上,對於公益性項目主要以政府付費為主;對於准經營性項目,主要以政府可行性缺口補助的付費為主;對於社會資本自主投資的經營性項目,主要以使用者付費方式為主,由社會資本自主經營,自負盈虧。通過組合的回報機制,在公益性項目上,通過政府付費給予社會資本合理回報;對於准經營性項目和經營性項目,充分發揮社會資本優勢,通過旅遊開發運營獲取旅遊經營收入,對於未達預期的情況給予一定的政府缺口補助。同時設置超額收益分享機制,由政府和社會資本共享項目開發運營帶來的超額收益。對合作期限則進行較為靈活的組合設置,比如基礎設施和公共服務部分設置10~15年的運營期,產業運營部分的期限可以設置15年~25年。組合的安排既可以提高經營性項目的運營收入,又可以兼顧公益性項目的合理運營和移交期限。

        PPP模式運用仍存挑戰

        建設旅遊特色小鎮必須依託當地資源發展優勢產業。此類PPP項目帶動效應大,經營收益周期長、參與各方共贏、可解決就業和增加地方政府收入。通過PPP模式引入社會資源可以結合產業運營完善規劃、解決投融資問題、提高運營水平和效率、帶動地方經濟發展,發揮市場在資源配置中的決定性作用。

        2017年伊始,全國多地醞釀發展全域旅遊、建設旅遊特色小鎮,對採用PPP模式來運作的需求也日漸突出。項目實操過程中遇到的不少問題,如項目範圍邊界難以清晰確認、旅遊運營權浮動空間大、項目未來運營收益不確定性高、因運營風險增加了融資難度、缺少專業成熟的旅遊PPP項目社會投資人等,為PPP模式運作帶來一定難度和挑戰。隨著PPP參與各方理論、實踐的不斷豐富和配套政策環境的不斷完善,相信未來PPP模式與旅遊產業與特色小鎮的結合將大放異彩。

        文章來源:中國建設報

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